Personalräteschulungen – Kostenerstattung für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen

Nach In-Kraft-Treten des neuen Bundespersonalvertretungsgesetzes war es auch erforderlich das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern und für Heimat (BMI) zur Kostenerstattung für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen sowie der hierfür notwendigen Freistellung nach § 54 Abs. 1 BPersVG zu überarbeiten. Die ist nun geschehen.

Das BMI hat mit Datum vom 06.05.2022 Az. D2 30001/13#4 das Rundschreiben für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen sowie der hierfür notwendigen Freistellungen nach § 54 Abs. 1 Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVG) neu gefasst.

Auf der Grundlage des neuen BPersVG als Ablösegesetz, der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes sowie der Instanzgerichte, der in den vergangenen Jahren mit digitalen Schulungsmethoden gemachten Erfahrungen und der aktuellen Preisentwicklung war eine Überarbeitung erforderlich.

Das Rundschreiben des BMI dient den Personalvertretungen und den Vertretern der Dienststellen als Orientierungshilfe. Dadurch soll erreicht werden, dass das Verfahren möglichst nach einheitlichen Kriterien zügig sowie sach- und konsensorientiert durchgeführt wird.

Beispielhaft einige Schwerpunkte des neuen Rundschreibens:

• Hervorhebung des Beurteilungsspielraums der Personalvertretung in Bezug auf die Aspekte der Erforderlichkeit
• Festlegung der Dienststelle auf eine 10-tägige Frist für die Entscheidung der Dienststelle
• Fehlen aus Sicht der Dienststelle Antragsunterlagen so hat sie diese unverzüglich unter genauer Bezeichnung nachzufordern
• Gleichwertigkeit der Schulungsformate mit einem Auswahlrecht der Personalvertretung
• Kein automatischer Vorrang von Online-Formaten
• Festsetzung eines neuen Pauschalbetrags in Höhe von 250,00 Euro
• Wegfall der Prüfung kostengünstiger Vergleichsangebote, sofern der Pauschalbetrag nicht überschritten wird
• Schaffung von Voraussetzungen für Arbeitstagungen, Personalrätekonferenzen und Veranstaltungen als Pendant zu vergleichbaren Veranstaltungen der Dienststelle

Für die gewählten Mitglieder, der Personalvertretung selbst und auch die Dienststelle ist es von existenzieller Bedeutung, dass die Mitglieder der Personalvertretung in die Lage versetzt werden, die ihnen obliegenden Aufgaben zielgerichtet und kompetent wahrnehmen zu können. Die Personalvertretung als Gremium ist darauf angewiesen, dass ihre Mitglieder über die für Personalratstätigkeit benötigten Kenntnisse verfügen. Um überhaupt mit der Dienststelle als gleichberechtigter und sachkundiger Partner verhandeln zu können, müssen die Mitglieder des Personalrats über einen festen Bestand personalvertretungsrechtlich relevanten Wissens verfügen. Die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen ist seitens der Dienststelle zu unterstützen, da auch diese ein besonderes Interesse an einer qualitativ hochwertigen Beteiligung der Personalvertretung hat. Dazu tragen Schulungen und Fortbildungen wesentlich bei. Die Mitglieder des Gremiums müssen in der Lage sein die Beschäftigten und die Dienststelle in allen in die Zuständigkeit der Personalvertretung fallenden Fragen und Angelegenheiten fachkundig beraten und Auskunft geben zu können.

Erforderlichkeit der Schulungs- und Bildungsveranstaltung

Das zentrale Kriterium für die Freistellung durch die Dienststelle und die damit einhergehende Kostenübernahme ist die Erforderlichkeit der Schulungs- und Bildungsveranstaltung. Es müssen also Kenntnisse vermittelt werden, die für die Tätigkeit im Personalrat und die Wahrnehmung der Aufgaben der Personalvertretung von Bedeutung sind. Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung öffentlicher Mittel (§ 7 Abs. 1 S. 1 Bundeshaushaltsordnung (BHO)) steht der Personalvertretung ein eigener Beurteilungsspielraum zu. Der Dienststelle steht das Recht auf Prüfung zu ob sich der Beurteilungsspielraum innerhalb des Gebotes nach § 7 BHO bewegt. Die Dienststelle kann eine Freistellung und die Kostenzusage verwehren, wenn die angestrebte Schulungs- und Bildungsveranstaltung Inhaltlich nicht erforderlich ist, in keinem angemessenen Verhältnis zum zu erwartenden Schulungseffekt steht oder der Wirtschaftlichkeitsprüfung nicht standhält.

Objektive und die subjektive Erforderlichkeit

Bei Beschlussfassung muss der Personalrat die objektive und die subjektive Erforderlichkeit der Schulung prüfen. Sie muss also objektiv für die Tätigkeit, die Aufgabenerfüllung der Personalvertretung und subjektiv für das zu entsendende Personalratsmitglied geboten sein. Die objektive Erforderlichkeit wird immer dann gegeben sein, wenn in der Schulungs- und Bildungsveranstaltung Kenntnisse vermittelt werden die zum gesetzlichen Aufgabengebiet der Personalvertretung gehören und das Wissen darum aktuell benötigt wird. Subjektiv erforderlich ist die Schulungsveranstaltung für das einzelne Personalratsmitglied immer dann, wenn die Kenntnisse zur Ausübung der allgemeinen Tätigkeit innerhalb des Gremiums oder für die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe innerhalb der Personalvertretung notwendig sind.

Grundschulung

Zu unterscheiden ist ferner zwischen einer Grundschulung und einer Spezialschulung. In einer Grundschulung werden grundlegende Kenntnisse vermittelt, die jedes neu gewählte Personalratsmitglied, regelmäßig nachrückende Ersatzmitglieder und unter bestimmten Voraussetzungen auch erneut gewählte Personalratsmitglieder benötigen. Dazu gehören die Vermittlung grundlegender Kenntnisse zum BPersVG und gruppenspezifisch Kenntnisse im Dienstrecht für die Vertreterinnen und Vertreter der Gruppe der Beamtinnen und Beamten sowie im Arbeitsrecht für die Vertreterinnen und Vertreter der Gruppe der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (BVerwG v. 14.06.2006 - 6 P 13.05; BVerwG v. 10.04.2019 - 5 PB 21.18). In analoger Anwendung der Rechtsprechung gilt dies auch für die gruppenspezifischen Angelegenheiten der Vertreterinnen und Vertreter der Gruppe der Soldatinnen und Soldaten gelten. Nach Sinn und Zweck einer Grundschulung soll diese in der Regel zeitnah nach Eintritt in die Personalvertretung bis zum Ende des auf die Übernahme des Personalratsamtes folgenden Kalenderjahres erfolgen. Die Dienststelle muss gegebenenfalls die Instrumentarien des Haushaltsrechts nutzen und die Ausgaben für die Schulungsteilnahme durch Einsparungen an anderer Stelle erbringen (BVerwG v. 26. 2. 2003 – 6 P 9.02, BVerwGE 118, 1). Schulungs- und Bildungsveranstaltungen kurz vor Ende der Amtszeit sind dann nicht mehr erforderlich, wenn absehbar ist, dass das Personalratsmitglied die zu vermittelnden Kenntnisse nicht mehr einsetzen kann. Allein eine voraussichtliche Wiederwahl des Personalratsmitgliedes begründet zu diesem Zeitpunkt die Erforderlichkeit nicht (BVerwG v. 25.06.1992 – 6 P 29/90). Eine erneute Grundschulung als Wiederholungsschulung ist als erforderlich anzusehen, wenn das erneut gewählte Personalratsmitglied aufgrund einer Unterbrechung von mindestens einer Amtszeit erneut mit Personalratsaufgaben betraut wird. Ein Anspruch auf Grundschulung entfällt auch dann nicht, wenn das Mitglied eine vorherige Schulung als Mitglied der Jugend- und Auszubildendenvertretung besucht hat.

Ersatzmitglieder

Für ein Ersatzmitglied sind die Kosten zu übernehmen, wenn es regelmäßig an Personalratssitzungen teilnimmt. Nur so kann die Arbeitsfähigkeit des gesamten Gremiums sichergestellt werden. Für die Praxis bedeutet dies, dass zumindest das jeweils erste Ersatzmitglied einen Anspruch auf Grundschulung hat. Abhängig von der Größe des Personalrates oder der jeweiligen Gruppe bei Persönlichkeitswahl oder der Anzahl der von einem Wahlvorschlag gewählten Gruppenvertreter bei Verhältniswahl besteht der Anspruch auch für weitere Ersatzmitglieder.

Zweiten Grundschulung – Wissen vertiefen

Die Teilnahme an einer Grundschulung schließt die Teilnahme an einer zweiten Grundschulung dann nicht aus, wenn in der zweiten Schulung Kenntnisse vermittelt werden, die zu einer notwendigen Vertiefung bereits vorhandener Kenntnisse führen (OVG Saarland v. 17.07. 2014 – 4 A 492/13, BeckRS 2014, 53947). Dies wird immer dann der Fall sein, wenn beispielsweise Angelegenheiten aus dem zentralen Bereich der Beteiligungsrechte vertiefend anhand der zugehörigen Begleitgesetze und Tarifverträge vermittelt werden.

Spezialschulung

Die Unterscheidung zwischen Grund- und Spezialschulung dient dazu, die Bereiche, in denen grundsätzlich jedes Personalratsmitglied Kenntnisse besitzen muss, von denen abzugrenzen, in denen einzelne Personalratsmitglieder zusätzlich geschult werden müssen. Die Vermittlung weitergehender, vertiefender Kenntnisse beurteilt sich nach den Grundsätzen für Spezialschulungen. Die Teilnahme eines Personalratsmitglieds an einer Spezialschulung ist immer dann als unaufschiebbar anzusehen, wenn der dort vermittelte Schulungsinhalt zeitnahen Bezug zu einer Fragestellung hat, mit der der Personalrat aktuell betraut ist. Der Personalrat muss die in der Schulung vermittelten Kenntnisse benötigen, um einem akuten Handlungsbedarf zu genügen. Die vermittelten Schulungsinhalte müssen Bezug zur Aufgabenerfüllung der Personalvertretung haben und inhaltlich aktuell anlassbezogen sein. Das zu entsendende Personalratsmitglied muss die konkreten Kenntnisse benötigen um seine Aufgaben innerhalb der Personalvertretung erfüllen zu können. Unter Berücksichtigung der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung der Haushaltsmittel reicht es im Regelfall aus, wenn ein Mitglied des Personalrates mit der speziellen Materie vertraut ist. Ausnahmen sind aber möglich, wenn beispielhaft wenn das Thema so komplex ist, dass es von einem einzelnen Personalratsmitglied nicht bewältigt werden kann. Auch muss die Kontinuität der Aufgabenerfüllung durch den Personalrat bei längerer Abwesenheit des über die Spezialkenntnisse verfügenden Personalratsmitgliedes sichergestellt sein. Die Fortführung der Aufgabenerfüllung bei komplexen Themen mit übergreifender Bedeutung ist sicherzustellen (siehe hierzu zum Arbeitsschutz und der Unfallverhütung BVerwG v. 14.06.2006 - 6 P 13.05).

Die Erforderlichkeit einer Schulung beispielsweise zu den Themen Kommunikation und Konfliktbewältigung ist nach der Rechtsprechung des OVG Berlin dann gegeben, wenn das Thema in seinem Anwendungsbereich für die Personalratsarbeit behandelt wird (OVG Berlin v. 23.09.1998 – 60 PV 11.97, PersR 1999, 358). Die sachkompetente und konfliktfreie Aufgabenwahrnehmung einschließlich einer konfliktfreien, zumindest aber konfliktreduzierenden Gesprächsführung zwischen allen personalvertretungsrechtlichen Partnern trägt den Anforderungen an eine moderne Verwaltung Rechnung. Dazu gehören auch Kenntnisse über schon bestehende oder erprobte Strategien zur Konfliktbewältigung und Streitschlichtung, die auf modernen Erkenntnissen der Verhandlungspsychologie, des gemeinsamen Interessensausgleichs und der Aktivierung partnerschaftlicher Konsenspotenziale aufbauen (VG Berlin v. 16.4.1997 – VG 61 A 23/96).

Die Erforderlichkeit der Teilnahme an einer Spezialschulung kann von der Dienststelle nicht mit der Begründung verneint werden, dass man sich die Schulungsinhalte auch durch Selbststudium mit Büchern oder durch Nachfrage bei anderen Personalratsmitgliedern aneignen könne (VGH BaWü v. 13.09.2019 – 15 S 985/19).

Weitere Bildungsvarianten

Keine Schulungs- und Bildungsveranstaltungen im Sinne des § 54 BPersVG sind nach der (bisherigen) Rechtsprechung zu § 46 Abs. 6 BPersVG a.F. gewerkschaftliche Personalrätekonferenzen, Fachkongresse und nicht im Gesetz vorgesehene Arbeitstagungen von Personalvertretungen. Allerdings kann sich auch hier ein Anspruch auf Freistellung und Kostentragung durch die Dienststelle ergeben, wenn ein unmittelbarer Bezug zu den Aufgaben der Personalvertretung besteht. In diesen ergibt sich der Anspruch aber nicht aus § 54 Abs. 1 BPersVG, sondern aus den allgemeinen Grundsätzen der §§ 46 (Kosten der Personalratstätigkeit) und 52 Abs. 1 (Freistellung) BPersVG.

Ebenfalls nicht erforderlich im engeren Sinne des § 54 Abs. 1 BPersVG sind geschäftsbereichsinterne oder ressortübergreifende Arbeitstagungen von Personalvertretungen (BVerwG vom 27.04.1979 - 6 P 89.78). Es entspricht allerdings dem Gebot der Fairness und der Gleichbehandlung den Personalvertretungen in gleicher Weise Zusammenkünfte zu ermöglichen wie den Vertretern der Dienststelle.

Die Dauer sowohl der Grundschulung als auch der Spezialschulung bemisst sich nach dem Thema das heißt dem Inhalt und dem Schwierigkeitsgrad sowie dem Umfang. Es gibt keine zeitliche Obergrenze, alleiniges Kriterium ist die Erforderlichkeit der Schulung. Bei einer Grundschulung ist von einer Dauer von regelmäßig fünf Arbeitstagen auszugehen.

Geeignete Formen von Schulungs- und Bildungsveranstaltungen

Als geeignete Formen von Schulungs- und Bildungsveranstaltungen kommen verschiedene Formate in Betracht. Dies können sein:

• Externe Seminare von bewährten Anbietern
• In-House-Schulungen in den Räumlichkeiten der Dienststelle durch externe Anbieter
• Indoor-Schulungen durch die Dienststelle selbst
• Fernlehrgänge im Selbststudium mit einer abschließenden Präsenzveranstaltung
• Online Schulungen ggf. ergänzt durch einen Präsenzabschluss

Die Personalvertretungen entscheiden nach eigenem pflichtgemäßen Ermessen welches die am besten geeignete und die Wissensvermittlung effektivste Form der Schulung ist. Auch hierbei ist die Wirtschaftlichkeit zu berücksichtigen. Digitale Formen der Wissensvermittlung haben dabei allein aus Kostenerwägungen keinen Vorrang vor Präsenzveranstaltungen. Die Höhe der von der Dienststelle zu tragenden Reisekosten bestimmt sich in entsprechender Anwendung des Bundesreisekostengesetzes (BRKG).

Kosten der Veranstaltung

In der Praxis werden Schulungs- und Bildungsveranstaltungen zu einem Festpreis angeboten. Die Dienststelle ist verpflichtet die Kosten der Schulungsveranstaltung zu tragen, soweit diese nach dem Grundsatz der Erforderlichkeit und der Wirtschaftlichkeit dem Grunde und der Höhe nach in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Schulungseffekt stehen. Dabei muss die Dienststelle insbesondere die Wirtschaftlichkeit der Veranstaltung prüfen. So wäre beispielhaft zu prüfen ob nicht eine Inhouseschulung durch einen externen Anbieter in Betracht kommt. Der Personalrat ist dann nicht berechtigt, ein behördeninternes Fortbildungsangebot, welches sich nicht bereits von vornherein nach den dazu in Betracht zu ziehenden Umständen als nicht gleichwertig erweist, zu Gunsten einer wesentlich kostenaufwendigeren gewerkschaftlichen Schulung auszuschlagen (BVerwG v. 16.06.2011 – 6 PB 5.11, ZfPR 2011, 116). Personalratsmitglieder müssen also zunächst an der kostengünstigeren Schulung teilnehmen. Stellt sich im Nachhinein heraus, dass die besuchte Schulung nicht gleichwertig war, besteht das Recht auf eine weitere Schulung. Im Falle der Inhouse-Schulung ist die Dienststelle verpflichtet organisatorisch sicherzustellen, dass eine ununterbrochene ungestörte Teilnahme möglich ist. Werden die zu schulenden Personalratsmitglieder während der hausinternen Schulung zur Erfüllung von dienstlichen Aufgaben herangezogen verliert die Schulung ihre Effektivität und macht einen Nachschulungsbedarf erforderlich (BVerwG v. 12.11.2012 - 6 P 4.12).

Grundsätzlich verbleibt es aber immer bei dem Recht der einzelnen Personalratsmitglieder sich für das Bildungsangebot bei einem von ihm bevorzugten Bildungsträger zu entscheiden. Einer Personalvertretung steht das Recht zu sich für Schulung entscheiden, die die effektivste Vermittlung der benötigten Inhalte und Kenntnisse am besten vermittelt (BVerwG v. 27.04.1979 – 6 P 45.78). Allein aus Kostengründen muss sich kein Personalratsmitglied auf ein Bildungsangebot einer konkurrierenden Gewerkschaft verweisen lassen (OVG Berlin v. 20.12.1999 – 60 PV 5.98).

Wird die Schulungsveranstaltung von einem gewerkschaftlichen Anbieter durchgeführt dürfen aus Gründen des Verbots der Gegnerfinanzierung nur die durch die konkrete Veranstaltung entstandenen Schulungsbedingten Kosten als Erstattungsfähig anerkannt werden. Darunter fallen keine Vorhaltekosten die unabhängig von der Schulung anfallen. Näheres hierzu regelt das Rundschreiben unter dem Punkt 5.2.2.2.“Verbot der Gegnerfinanzierung“.

Pauschalierung

Danach können aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung Schulungskosten eines externen Anbieters unter Einschluss des Entgelts für Verpflegung und Unterkunft in Höhe von 250 Euro je Schulungstag und Teilnehmer als pauschal angemessen anerkannt werden. Einer Prüfung ob es kostengünstigere Anbieter gibt bedarf es in diesem Fall nicht. Wenn ein gewerkschaftlicher Anbieter schriftlich versichert, dass keine nicht-schulungsbedingten Vorhaltekosten in dem Teilnehmerbetrag enthalten sind, entfällt dann auch der detaillierte Nachweis der schulungsbedingten Kosten. Fallen höhere Kosten an, so sind auch diese von der Dienststelle zu tragen, wenn sie angemessen sind. Eine Überschreitung des Pauschalbetrages bedeutet folgerichtig nicht, das diese nicht erstattungsfähig sind.

Die Erstattung der Fahrtkosten ist in diesem Pauschalbetrag nicht einzurechnen.

Entsendungsbeschluss

Hält die Personalvertretung die Teilnahme eines Personalratsmitgliedes an einer Schulungs- und Bildungsveranstaltung zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben für erforderlich so legt sie dies in einem Beschluss (dem sogenannten Entsendungsbeschluss) fest. Dabei erstreckt sich der Beurteilungsspielraum der Personalvertretung auf sämtliche für die Erforderlichkeit relevanten Aspekte. Dazu gehört insbesondere die Auswahl des zu entsendenden Personalratsmitgliedes, der Gegenstand (Inhalt) der Schulung, der Zeitpunkt und der Ort der Schulung, das Schulungsformat sowie die Dauer und der Anbieter der Veranstaltung (BVerwG vom 14.06.2006 – 6 P 13.05; OVG Berlin-Brandenburg v. 16.01.2014 – OVG 62 PV 14.12).

Die Personalvertretung hat ihren Beschluss der Dienststelle schriftlich oder in elektronischer Form rechtzeitig vorzulegen. Zu der Mitteilung gehört auch eine Begründung der Erforderlichkeit der Schulungsveranstaltung sowie die Übermittlung der weiteren wesentlichen Informationen. Insbesondere bei Spezialschulungen sind die Auswahl des zu entsendenden Personalratsmitgliedes und die Erforderlichkeit des Schulungsinhaltes konkret darzulegen.

Reaktion der Dienststelle

Die Dienststelle entscheidet auf der Grundlage des Entsendungsbeschlusses über die Bewilligung der Freistellung nach § 54 Abs. 1 BPersVG sowie über die Erstattung der Kosten für die Teilnahme des Mitgliedes der Personalvertretung nach § 54 Abs. 1 i.V.m. § 46 BPersVG. Die Dienststelle ist dabei verpflichtet die Erforderlichkeit der Schulungs- und Bildungsveranstaltung sowie die Angemessenheit der Kosten (Wirtschaftlichkeit nach § 7 Abs. 1 S. 1 BHO) zu prüfen. Der der Personalvertretung zustehende eigenständige Beurteilungsspielraum muss dabei berücksichtigt werden. Die Dienststelle soll in der Regel innerhalb einer Frist von zehn Arbeitstagen für Die Entscheidung der Dienststelle ist dem Personalrat mitzuteilen. Fehlen aus Sicht der Dienststelle Antragsunterlagen so hat sie diese unverzüglich unter genauer Bezeichnung nachzufordern

Rechtsmittel

Im Falle der Ablehnung durch die Dienststelle können sowohl das Personalratsmitglied, weil es in seinen Rechten beeinträchtigt ist als auch der Personalrat, weil er an seiner Aufgabenwahrnehmung gehindert wird, das Verwaltungsgericht anrufen. Unter Berücksichtigung der Umstände kann auch zusätzlich eine einstweilige Verfügung in Betracht kommen.

Unser Autor:

Helmuth Wolf, eigenständiges Mitglied im dozenten.team. Dozent, Autor, Berater und Mitbegründer des fokus-personalvertretungsrecht.de